专家：国企使用部分公共资源 预决算应公开

　　针对此次决算公开中一些部门决算支出大幅超预算的情况，北京大学财经法研究中心主任、中国法学会财税法学研究会会长刘剑文表示，有关部门应通过质询以及多部门联合绩效评估等方法削减不合理拨款，减少浪费。预算问题专家、湖北省统计局副局长叶青(微博)表示，对央企的巡视已经发现了不少问题，国有企业使用了部分公共资源，也应进行预决算公开。

　　预决算差异过大的，人大部门应该对该单位进行质询，对于解释理由不充分的单位，可以采取削减其拨款的方式;同时，还应该追究相关单位和有关人员的责任。——刘剑文

　　国有企业也要公开一些非商业秘密的内容，因为他们获得并且使用了部分公共资源。近◇我国已经确定国企也必须和政府部门一样，进行公车改革。在机关事业单位进行预决算公开多年后，国企也应该跟进了。——叶青

　　关注点1

　　预决算编制使用

　　预算决算差异过大

　　无合理原因应削减拨款

　　京华时报：根据2013年度中央部门预决算数据，一些部门的决算支出动辄超过预算几亿元或十几亿元，增幅甚至达三成多，这是否隐含政府的钱不花白不花，最终造成浪费的问题?

　　刘剑文：预决算数据出现差异是正常的，因为预算只是个计划，各种主客观原因，在执行中发生一定变化是可以理解的。但是，有些单位预决算数据差异过大，甚至出现差异达百分之三四十以上，就不合理了。这既可能引发浪费问题，也影响了各单位预算的执行效果，又使预算一定程度上脱离了人大的监督，弱化了财政部门的监管权力。

　　因为预算从根本上说，也是人大部门审议通过的，是具有法律效力的，而且是具有刚性原则的。应该说预决算差异在正负10%之间，相对属于正常区间。

　　对于预算临时性的增加，有关单位应该先进行可行性研究，再报经人大部门审批同意才可以。

　　而针对预决算差异过大的，人大部门应该对该单位进行质询，令其解释决算大幅增加的原因。对于解释理由不充分的单位，在财政拨款未完全下达的前提下，可以采取削减其拨款的方式；同时，还应该追究相关单位和有关人员的责任。

　　代编预算或高于实际

　　财政部门应尽量减少代编

　　京华时报：为了解决预决算的浪费或者不合理支出问题，还需要关注和解决什么问题?

　　叶青：我们还应该关注“代编预算”问题。

　　所谓“代编预算”，指的是由于环节交叉和时间差问题导致的上级部门在下级人大批准预算之前代为编制汇总的预算。因为各级人民代表大会均没有法定的会期，上一级人代会经常在下一级人代会召开之前召开，这使得上一级人代会审查的总预算只能是由财政部门代编的预算。为了便于处理，代编预算有可能会略高于实际预算。

　　代编预算往往是根据前几年的预算情况编制的，而实际情况往往已经发生了变化。因此上级财政部门在代编时，应该特别谨慎。原则上尽量不要代编。2011年财政部规定，中央教科文各部门要严格项目预算编制，原则上不得代编预算，加强项目库建设和管理。

　　这说明代编预算是一种迫不得已的办法。一旦预算通过，代编预算要实现对接，以减少资金的浪费。预算改革与创新，要求将预算编制权集中到财政部门，或者在政府部门序列单独设立预算编制机构，逐步把属于政府的所有收支全部纳入预算，尽量减少并最终取消代编预算。

　　财政资金使用绩效

　　三部门应联合做整体评估

　　京华时报：对于财政资金的使用绩效，今后应该通过哪些进一步制度化的规定，来达成什么效果?

　　叶青：财政支出不仅需要公开透明，还要实现支出的效果，注重支出的经济性、效率性和效益性。如果某项财政支出达不到绩效目标或绩效评价结果较差的，可能根据情况调整或调减预算，甚至取消该项财政支出。

　　制度化建设可以确定在三个方面，第一，评价对象是有明显社会经济影响项目。绩效评价内容包括绩效目标与全市及本部门发展规划的适应性；财政资金投入和使用情况、财务管理状况和资产配置、使用、处置及其收益管理情况；为实现绩效目标制定的制度、采取的措施等；绩效目标的实现程度和效果；需要评价的其他内容。绩效评价一般以预算年度为周期。各预算单位主管部门应在预算年度结束后2个月内开展绩效评价工作，并于6月底前完成。第二，评价指标要注重服务对象满意程度。第三，评价结果需依法在一定范围内公开。

　　刘剑文：绩效财政是我国财政制度的根本之一，财政资金的使用理应以最小的投入取得最大的效益。因此，将财政资金用在刀刃上是必须的。为此，其实使用财政资金的每个项目、每笔钱，都应该进行绩效的评估。

　　这方面一定要多部门合作进行绩效评估，除了财政部门，建议人大部门和审计部门今后也应该参与其中。这需要通过设立专门的指标，对财政资金、预算项目和相关政策等进行整体效果的评估，提高财政资金使用效率。

　　防止年底突击花钱

　　应力推跨年预算滚动预算

　　京华时报：预决算管理中还应该通过细化哪些环节，来提升编制和使用的全面性、完整性?

　　叶青：首先要健全预算收支分类。我国预算收支设有“类”“款”“项”“目”四个层次。按国际通行做法，预算收支包括部门分类、功能分类和经济分类。长期以来，我国预算收支科目将这三种不同的分类混杂在一起，同一功能的支出往往在多处分散反映。要将政府公共产品和服务划分为不同类别，确定不同的财政供给数量，细化预算编制。

　　其次要统一预算编制权和预算编制机构。将预算编制权赋予一个机构，统一编制预算。在我国，不仅财政部门内部设置多个预算编制机构，其他部门也存在许多类似机构。这种多元行政预算体制造成预算编制分散，部门分工不明确，预算与制定政策结合不紧密。

　　最后要完善部门预算。近年来，部门预算逐步细化透明。要继续完善部门预算，逐步把应纳入部门预算的所有资金足额编入部门预算,全部预算细化到“款”，主要预算细化到“项”，部分预算细化到“目”，不断提高预算年初到位率。

　　刘剑文：要提升预算编制的全面性、完整性，需要进一步细化编制程序。值得关注的是，目前预算存在的一大重要问题就是年底突击花钱。为了解决这一顽疾，应该大力推行跨年度预算和滚动预算，在一定程度上给予部门跨年度使用资金的灵活性，推动项目顺利开展，使预算编制更加科学，资金使用得更合理。

　　关注点2

　　预决算公开

　　推国企预决算公开

　　不涉密资金应公开

　　京华时报：应如何推动预决算公开体系的建设，除了政府部门外，是否应扩大至接受财政资金或财政补贴的国有企业?

　　叶青：原则上说，财政资金使用中不保密的内容，都有责任公开。国有企业也要公开一些非商业秘密的内容，因为他们获得并且使用了部分公共资源。近日我国已经确定国企也必须和政府部门一样，进行公车改革。在机关事业单位进行预决算公开多年后，国企也应该跟进了。

　　国企首先可以从“三公”经费开始。对央企的巡视，已经发现了不少问题，如采购、“三公”、用人、公车、工程承包等问题不少。国有企事业单位，可以公开的都应该尽量公开。

　　公开内容形式混乱

　　人大应制定“国标”

　　京华时报：这次的决算公开再次展示出一些公布内容不统一，应公开内容未公开等问题。在预决算公开中，编制粗糙、公开形式混乱等问题到底应该怎么解决?

　　叶青：应出台全国统一的预决算公开的“国家级标准”，明确从预算草案的编制、预算草案的立法审批，乃至到预算的执行和决算这个完整的预算周期中，每个环节什么时间进行，每个阶段预算公开的时间和内容，预算公开的层次，以及每个阶段公众的可参与度等。不过，要建立统一的预决算公开的国家级标准，还得有一个过程。

　　京华时报：这个标准应由哪个部门出台?

　　叶青：由于全国人大常委会是最高权力机关，这种标准应该由全国人大常委会来制定，以保证其权威性与约束力。

　　解读诉求应采纳

　　应有统一网页查询

　　京华时报：目前预决算信息公开各自为政，公众查询如大海捞针，找到了又普遍看不懂的问题还很突出。应如何拓宽预决算公开的方式和途径，怎样才能做好信息解读服务，实现“傻瓜式”的查询方式?

　　刘剑文：向公众更深入浅出地解读决算信息，是信息公开单位的责任，这也是应该可以做到的。不过要做好这种解读，各相关单位首先要有这种主动公开的意识和愿望，而不能推一下才走一步。同时，对于百姓在这方面的诉求，只要是合理合法的，有关部门都应该最大限度地加以采纳。解读时多吸取公众的意见，才能更好地进行说明。

　　叶青：预决算公开，应该实行“双轨制”。即在各自的门户网站上有，在相关财政部门的门户网站上也应该统一有一个，以便于公众查询。同时应该严格要求，要长时间放在网络上，不得随意拿下。

　　本版采写京华时报记者赵鹏